הרקע להצעת החוק
צוות בין משרדי אשר הוקם בהוראתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בשנת 2014, בחן את פעילותם של כלל נותני השירותים הפיננסיים במדינת ישראל. הבחינה העלתה מסקנות רבות בעניין ענף שירותי המטבע כשמסקנה ברורה הינה שקיימים גופים רבים אשר פועלים כמוסדות פיננסיים לכל דבר ועניין, ומספקים לציבור שירותים פיננסיים רבים ומגוונים.
השירותים אותם מוסדות פיננסיים מספקים לציבור כוללים, בין היתר, ניכיון שיקים, שירותי מימון כנגד רכישת חובות, שירותי מטבע חוץ, העברות כספים מחו"ל לישראל ומישראל לחו"ל, הלוואות חוץ בנקאיות וכן שירותים מעין-בנקאיים כגון פיקדונות כספיים.
הצוות הגיע למסקנה שמדובר בענף מאוד רחב במדינה, המספק לציבור שירותים פיננסיים רבים, אך איננו מוסדר ומפוקח בהתאם להיקפו. הרגולציה היחידה הקיימת בתחום ומסדירה את פעילות הענף היא חוק איסור הלבנת הון, התש"ס- 2000 וצו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של נותני שירותי מטבע למניעת הלבנת הון ומימון טרור), תשע"ד-2014. ההסדרה הקיימת עוסקת בעיקר בהיבטים הקשורים בהלבנת הון בענף שירותי המטבע ולמעשה מותירה תחומי פעילות רבים ומגוונים, הניתנים על ידי מוסדות פיננסיים, המוסדרים בצורה מצומצמת מאוד. ובכך, פותחת פתח לפעילות של גורמים עברייניים בענף, אשר מנצלים את ההסדרה המצומצמת לביצוע פעולות רבות של העלמת מיסים והלבנת הון. במקרים חמורים יותר, ארגוני הפשע מנצלים את נותני שירותי המטבע, "משתלטים" עליהם וניזונים מהם בכל הקשור ל"ביטחונם הכלכלי".
מעורבות ארגוני הפשע פוגעת במערכת אכיפת החוק בתחום נותני השירותים הפיננסיים, אולם משליכה גם על הציבור בכך שנקלע לסיטואציות בהן נדרש לקבל שירותים פיננסיים מגורמים עברייניים. כמו כן, ארגוני הפשע עלולים לעכב את התפתחותו של התחום ולפגוע במוניטין שרכש לעצמו במהלך השנים.
מסקנה נוספת שעלתה מבחינת הצוות הינה כי שווקי הכספים וההון הינם שווקים בעלי חשיבות רבה לפעילותו של כל משק בעל כלכלה מפותחת, וזאת בשל העובדה שהם מספקים את האמצעים הכספיים אשר מניעים את הפעילות העסקית של המשק. ולכן, נדרש כי פעילותם של שווקי הכספים וההון תהא תקינה ויעילה כך שתאפשר למשק פעילות עסקית הגונה ככל האפשר.
על פי מסקנות הצוות, שוק מתן שירותים פיננסיים מוסדר ומפוקח בהיקף רחב וראוי, הכולל בתוכו רגולציה הנוגעת לכלל סוגי השירותים הפיננסיים הניתנים על ידי אותם גופים, תוביל לכך שיוכל אף לשמש כתחליף לשירותי המערכת הבנקאית והמוסדית.
כאמור, הצוות במסקנותיו התייחס לכלל סוגי השירותים הפיננסיים הניתנים בענף זה, אך לפיהם תחום האשראי החוץ-בנקאי הינו תחום אשר ההסדרה הרגולטורית בו בולטת בהיעדרה ונדרשת רגולציה אפקטיבית, אשר תגן בין היתר על ציבור הצרכנים שנאלץ להתמודד עם תופעות פסולות ללא הגנה מהמדינה, על מנת שתחום זה יוכל להתפתח כראוי.
בהתבסס על המלצות ומסקנות הצוות שהוקם על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, הוחלט להציע קביעת רגולציה בכל הנוגע לפעילותם של נותני שירותי המטבע ונותני שירותי האשראי החוץ-מוסדי, אשר ייקראו יחד כנותני שירותים פיננסיים חוץ מוסדיים (בהמשך שונתה הגדרתם בחוק ל"שירותים פיננסיים מוסדרים").
הצעת החוק נדונה בכנסת בקריאה ראשונה בחודש נובמבר 2015 ומשם הועברה לוועדת הכנסת, על מנת שתקבע ועדה שתדון בהצעת החוק. חודש לאחר מכן העבירה וועדת הכנסת את הדיון בהצעת החוק לוועדה מיוחדת אשר דנה בכמה הצעות במקביל.
ביום 13.07.2016 הועברה הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית.
דיוני הוועדה המיוחדת בעניין הצעת החוק
ביום ה- 29.12.15 התנהל דיון בעניין הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), תשע"ו- 2016 ובו נאמר, בין היתר מפי היועץ המשפטי של משרד האוצר כי קיימים תחומים רבים אשר נופלים מעיניו של הרגולטור מכיוון שהרגולציה מתמקדת בתחום הלבנת ההון.
בתחום שירותי האשראי הניתנים על ידי נותני שירותים פיננסיים אין כיום הסדרה רגולטורית הקובעת חובת רישוי, חובת רישום או גוף שיערוך ביקורות על הפעילות. כיום אין פיקוח רגולטורי על נותני האשראי.
עוד נאמר באותו דיון כי הצוות לבחינת נותני השירותים הפיננסיים, בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה אבי ליכט, הגיע למסקנה ברורה כי הבעיה הגדולה בתחום היא איננה הוספת אמצעים לצורך אכיפת פעולות אסורות על פי החוק הפלילי, אלא הבעיה היא שנדרשת רגולציה צרכנית כלכלית על תחום שהוא כלל לא מוסדר. ולכן הוצע בדיון בוועדה כי באמצעות פעולת הרגולציה הצרכנית והכלכלית יעלה הרף הרגולטורי ועל ידי כך כל מי שאין לו הצדקה לקיום ברף הרגולטורי הכלכלי-צרכני, ממילא ייפול לשולי הדרך.
יואל בריס עו"ד, היועץ המשפטי משרד האוצר , חילק את תכליות הצעת החוק לשלוש קבוצות כאשר הקבוצה הראשונה עוסקת בהגנה על צרכן השירותים הפיננסיים כך שיוכל לקבל את השירות הטוב ביותר ובעקבות זאת לעודד את נותני השירותים הפיננסיים להתחרות על התנאים הטובים ביותר להעניק לצרכן על מנת למשוך אותו אליו.
שתי הקבוצות הנוספות עוסקות בסכנות הכרוכות בענף השירותים הפיננסיים, כאשר יש פעילות פיננסית, קיימת סכנה. קיימת אפשרות לעשות שימוש בפעילות הפיננסית בצורה לא נכונה ולא כשרה ולכן נדרש לשים דגש על נושא זה. כמו כן נדרש לשים דגש על המלחמה בפשיעה ומניעת הלבנת הון. ולכן התכלית העיקרית העולה משתי קבוצות אלה היא יציבות המערכת הפיננסית.
מטרת החוק
על פי דברי ההסבר הנלווים להצעת החוק, מטרתה של קביעת הרגולציה בתחום נותני השירותים הפיננסיים, הכולל בתוכו את נותני שירותי המטבע ונותני שירותי האשראי החוץ-מוסדי, הינה לתרום להתפתחותו של ענף מתן השירותים הפיננסיים, והגדלת התחרות בתחום, עד כדי יצירת אפשרות שענף זה ישמש כתחליף לשירותי המערכת הבנקאית.
מטרה נוספת בקביעת הרגולציה בתחום נותני השירותים הפיננסיים הינה מניעת מעורבות של ארגוני פשע בתחום, אשר עושים שימוש לא ראוי בענף, ומנצלים אותו לביצוע פעולות פסולות, ובכך פוגעים במערכת אכיפת החוק ובציבור הצרכנים.
בדברי ההסבר הנלווים להצעת החוק צוין כי הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), תשע"ו- 2016 מהווה רק שלב אחד מתוך תהליך ארוך ורחב לקביעת רגולציה בתחום נותני השירותים הפיננסיים, כאשר בסופו המטרה העיקרית אותה שואפים להגשים הינה הסדרה רגולטורית של כלל סוגי השירותים הפיננסיים הניתנים במדינת ישראל, וביניהם שירותי תשלום, שירותי סליקה והנפקה, שירותי תיווך באמצעות פלטפורמות להעברת נכסים, קופות גמילות חסדים ואגודות אשראי.
כלומר מטרת תהליך ההסדרה הרגולטורית להתייחס לכל שוק מתן השירותים הפיננסיים והגופים הפועלים בו, כך שיהיה שוק משוכלל, תחרותי, הוגן ויציב.
בנוסף, במסגרת התהליך ובהתאם להצעת החוק, שר האוצר ימנה מפקח אשר תפקידו יהיה פיקוח צמוד על פעילותם של נותני השירותים הפיננסיים.
הוראות החוק
החוק יוצר הבחנה בין שני סוגים של נותני שירותים פיננסיים, הנדרשים לפעול באמצעות רישיונות עיסוק שונים, הסוג הראשון הינו עיסוק במתן שירות בנכס פיננסי ואילו הסוג השני הינו עיסוק במתן אשראי.
בכל אחד מסוגי רישיונות העיסוק ישנה הבחנה נוספת, אשר נקבעת בהתאם להיקף הפעילות של נותן השירותים הפיננסיים, וזאת בשל העובדה שמדובר בתחומי עיסוק שמאופיינים בשחקנים הפועלים בהיקפים שונים, כאשר רישיון בסיסי מיועד לנותני שירותים אשר פועלים בהיקף מצומצם, ואילו רישיון מורחב מיועד לנותני שירותים אשר פועלים בהיקף רחב ומשמעותי.
ההבחנה בין סוגי הרישיונות, היוצרת רמות רישוי שונות בהתאם להיקף הפעילות, נובעת מכך שאין הצדקה להחיל את אותה הסדרה רגולטורית על עסקים קטנים ועל עסקים גדולים יותר.
רישיון לעיסוק בשירותים פיננסים יינתן לתקופה בלתי מוגבלת. החוק מסמיך את המפקח להגביל את תוקף הרישיון במקרים מיוחדים אך לא לתקופה קצרה משנה.
החוק מקנה סמכויות פיקוח למפקח על נותני השירותים הפיננסיים, וכמו כן קובע הסדרים בנוגע לרישיונות העיסוק לעניין שליטה והחזקת אמצעי שליטה בנותני השירותים הפיננסיים, האורגנים ובעלי התפקידים שיכהנו בהם וכן הגבלות וחובות שונות אשר יחולו על פעילותם של נותני השירותים הפיננסיים.
הבקשה לקבלת רישיון עיסוק במתן שירותים פיננסיים תוגש על גבי טופס אשר כוללים בתוכו את הפרטים הנדרשים למפקח על מנת להחליט בבקשה וביניהם סוגי השירותים הפיננסיים שבהם מבקש הרישיון מעוניין לעסוק, פרטי הזיהוי של מבקש הרישיון וכלל נושאי המשרה בו: יחיד- פרטי זיהוי של בעלי השפעה בו ("בעל השפעה"- מי שיכול לכוון את פעילות נותן השירותים הפיננסיים בכל דרך, מי שמממן מעל 50% מהיקף הפעילות שלו או פחות בהתאם לקביעת השר) / תאגיד- פרטי זיהוי של בעלי העניין ובעלי השליטה בו ושיעור ההחזקה של כל אחד מהם באמצעי השליטה ("אמצעי שליטה"- זכות הצבעה באסיפה הכללית של החברה/בגוף מקביל של תאגיד אחר ו/או הזכות למנות דירקטור ו/או הזכות להשתתף ברווחי התאגיד ו/או זכות ביתרת הנכסים של התאגיד במקרה של פירוק), יש לציין בבקשת הרישיון את כתובתו של מקום הפעילות הראשי ואם ישנם סניפים אז גם את כתובתם.
בנוסף יש לצרף לבקשת רישיון העיסוק במתן שירותים פיננסיים מסמכים אשר מעידים על כך שמבקש הרישיון עומד בתנאי קבלת הרישיון וכן הצהרה לעניין האמצעים הכספיים ומקורות המימון שלו. מתאגיד נדרש לצרף בנוסף מסמכי התאגדות ופעילות.
המפקח מוסמך על פי הוראות החוק לדרוש ממבקש הרישיון כל מסמך או נתון נוסף הנדרשים לו לשם קבלת ההחלטה. החלטה בבקשה לקבלת רישיון תינתן על ידי המפקח בתוך 70 ימים מיום הגשתה. ובמקרים בהם נדרשו מסמכים נוספים על ידי המפקח, ההחלטה תינתן תוך 70 ימים מהיום בו הוגשו כלל המסמכים.
מהי למעשה ההבחנה בין סוגי הרישיונות?
רישיון עיסוק במתן שירות בנכס פיננסי- נכס פיננסי, על פי הגדרתו בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו- 2016, הינו מזומן, שיק, שטר חוב או שטר חליפין (עפ"י פקודת השטרות), המחאה בנקאית או המחאת נוסעים, פיקדון כספי.
שירות בנכס פיננסי הינו החלפה של נכס פיננסי שאיננה מתן אשראי: פידיון, פריטה, המרה, מכירה או העברה שנעשית בדרך עיסוק. כמו כן ניהול או שמירה של נכס פיננסי שאין בהם מתן אשראי, וכן כספת, הנעשים בדרך עיסוק.
כאמור ישנה הבחנה נוספת, רישיון מורחב נדרש כאשר היקף הפעילות נרחב, כלומר מחזור העסקים של נותן השירותים עולה על 30 מיליון ₪ או על סכום גבוה יותר שנקבע על ידי שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת. לעניין הבחנה זו, רישיון בסיסי נדרש כאשר היקף הפעילות נמוך מהרף האמור.
רישיון עיסוק במתן אשראי- מתן אשראי מוגדר בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו-2016 בצורה רחבה כך שכוללת את כל השירותים העשויים להיות קשורים ו/או להוות פעולה שיש בה מתן אשראי ומחייבים רישום במרשם נותני שירותי מטבע.
השירותים אשר נחשבים כמתן אשראי על פי הוראות החוק הם:
שירותי ניכיון שיקים, שטרי חוב ושטרי חליפין.
שירות נוסף הינו מתן אשראי כנגד המחאת זכותו של מקבל האשראי לקבלת נכסים פיננסיים מאחר, שלא שירותי ניכיון שיקים, שטרי חוב ושטרי חליפין, לרבות שירותי ניכיון כרטיסי חיוב (ס' 7א לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א- 1981).
כמו כן פעולת מתן ערבות להתחייבות של אחר נחשבת כמתן אשראי על פי הוראות חוק הפיקוח.
מתן אשראי שכנגדו משועבד נכס בלא זכות חזרה אל מקבל האשראי בשל אי קיום החיוב.
פעולה נוספת הנכללת בהוראות החוק היא מתן אשראי אגב מימון קנייה או השכרה של נכס או שירות. אולם לא יינתן אשראי אגב מימון, על ידי נותן השירותים הפיננסיים, בידי מוכר נכס או נותן שירות או משכיר שעושה זאת בדרך עיסוק והוא אחד מאלה:
- מתן אשראי אגב מימון ללקוח בודד בסכום פחות מ- 30,000 ₪ או סכום אחר שנקבע על ידי שר האוצר.
- מתן אשראי אגב מימון בידי מי שעוסק במכירת נכסים או מתן שירותים שאינם פיננסיים, גם אם העיסוק לא למטרות רווח, למי שאינו צרכן כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן, התשמ"א- 1981 ("צרכן"- מי שקונה נכס או מקבל שירות מעוסק במהלך עיסוקו לשימוש שעיקרו אישי, ביתי או משפחתי(.
- מתן אשראי שהתקיימו לגביו תנאי תקופת האשראי או תנאי שיעור הריבית שנקבעו על ידי שר האוצר באישור וועדת הכספים של הכנסת.
כאמור גם ברישיון עיסוק במתן אשראי ישנה הבחנה נוספת, רישיון מורחב נדרש כאשר היקף הפעילות נרחב, כלומר הרף הקובע הוא שצבר האשראי (סך כל חובות הלקוחות כלפי נותן השירותים, בשל אשראי שנתן בפועל בתוספת 10% מסך כל מסגרות האשראי שנתן) עולה על 25 מיליון ₪ או על סכום גבוה יותר שנקבע על ידי שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת. לעניין הבחנה זו, רישיון בסיסי נדרש כאשר היקף הפעילות, צבר האשראי, נמוך מהרף האמור.
עמדות גופים שונים בנוגע להצעת החוק
וועדת הבנקאות של לשכת עורכי הדין פנתה ליו"ר הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת החוק והביעה את תמיכתה בהצעת החוק אשר נועדה להסדיר את תחום השירותים הפיננסיים החוץ מוסדיים (כאמור הגדרתו שונתה בהמשך ל"שירותים פיננסיים מוסדרים"). לפי עמדת הוועדה תחום זה הינו תחום מפתח שהיקף פעילותו נמצא במגמת עלייה והתפתחות בשנים האחרונות והינו מחולל תחרות.
לעמדתה, נדרשת הסדרה רגולטורית בתחום, אשר תסדיר פיקוח וביקורת, שתספק הגנה לציבור צרכני השירותים הפיננסיים וכן תמנע עיוות ואפליה בין השחקנים הפועלים בתחום, זאת כשהיא מדגישה שההסדרה הרגולטורית הקיימת כיום איננה מספקת מענה לצרכים חשובים אלו.
חברי איגוד חברות ממוסדות למתן אשראי באיגוד לשכות המסחר (להלן: "חברי האיגוד") פנו גם הם ליו"ר הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת החוק ובירכו על ההסדרה הרגולטורית בתחום השירותים הפיננסיים. כמו כן, חברי האיגוד הביעו תמיכה בקביעת ההון העצמי הנדרש מנותני שירותים פיננסיים כתנאי סף על מנת להוקיע עבריינים אשר פוגעים בשמם הטוב של כלל נותני השירותים הפיננסיים.
לפי עמדת חברי האיגוד יש לראות את הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), תשע"ו- 2016 יחד עם הצעת חוק הסדרת הלוואות חוץ-בנקאיות (תיקון מס' 3), התשע"ה-2015, כשמטרתם הינה שכלול השוק, מיגור תופעות פסולות ועידוד התחרות.
לפיהם נדרש להבטיח כי לא תהיה סתירה בין הוראות שני החוקים האלו, וכי השילוב של שניהם יוביל לתיקון האפליה כך שנותני השירותים הפיננסיים הממוסדים לא יופלו לרעה ביחס לנותני השירותים האחרים אשר מפוקחים על ידי רגולטורים נוספים. כלומר, כל חובה או מגבלה אשר תחול על נותני השירותים הפיננסיים הממוסדים תחול גם על נותני השירותים הבנקאיים והמוסדיים כך שכולם יהיו כפופים להוראות הצעת החוק, אף אם הם פטורים מקבלת רישיון עיסוק.
חברי האיגוד הביעו עמדתם בעניין רישיון למתן אשראי לפיה יש להגדירו בצורה רחבה כך שיכלול מגוון שירותים הקשורים במתן אשראי כגון תיווך למתן אשראי.
לעניין שם החוק, אשר בהצעת החוק המקורית היה "חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים חוץ-מוסדיים)", הציעו חברי האיגוד לא לעשות שימוש בצמד המילים "חוץ-מוסדי" מכיוון שיש בשם זה משום "הנצחת חוסר הלגיטימציה שבעיסוק" ולעשות שימוש במונחים כגון "נותני שירותים ממוסדים"